Kamu görevlilerinin toplu eylem ve sendikal faaliyet hakkı, başta uluslararası insan hakları sözleşmeleri olmak üzere, Anayasa ve ulusal yargı kararları ile hukuken güvence altına alınmıştır. Anayasa’nın 51 ila 54. maddelerinde yer verilen bu haklar, Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) sözleşmeleri ile Avrupa Sosyal Şartı gibi uluslararası belgelerle desteklenmekte; bu belgelerde yer alan güvenceler ve ilgili denetim organlarının içtihatları, anayasal düzenlemelerin yorumlanmasında dikkate alınması gereken önemli kaynaklar arasında yer almaktadır.Bu çerçevede, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun 18. maddesinin birinci fıkrasında, kamu görevlilerinin iş saatleri dışında ya da işverenin izniyle iş saatleri içinde sendikal faaliyetlere katılmaları nedeniyle herhangi bir ayrımcılığa uğramayacakları ve görevlerine son verilemeyeceği açıkça hüküm altına alınmıştır. Benzer biçimde, T.C. Başbakanlığının 1999/44 sayılı Genelgesi de, sendikal çalışmalara katılan sendika yöneticileri ve üyelerine disiplin cezası verilmemesi gerektiğini düzenlemektedir.Bu yasal ve anayasal güvencelere rağmen, sendikal faaliyetler nedeniyle kamu görevlileri hakkında disiplin veya idarî işlem yapılması hâlinde, bu durumun 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 118. maddesi kapsamında suç teşkil edebileceği de yasa koyucu tarafından öngörülmüştür.
Anayasa Mahkemesi ile Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM), kamu görevlilerinin sendikal faaliyetler kapsamında gerçekleştirdiği eylemler nedeniyle cezalandırılmasını ifade özgürlüğü ve örgütlenme hakkı yönünden hak ihlali olarak değerlendiren kararlar vermiştir. Danıştay da yerleşik içtihatlarında, sendikal faaliyet kapsamında göreve gelinmemesi fiilini geçerli bir mazeret olarak kabul etmektedir.
Tüm bu düzenleme ve içtihatlar birlikte değerlendirildiğinde, kamu görevlilerinin sendikal haklarının yalnızca teorik değil, uygulamada da etkin biçimde korunması gerektiği açıktır. Bu bağlamda, sendikal faaliyetlere katılım nedeniyle kamu görevlilerine yönelik herhangi bir cezai, idarî veya disiplinî yaptırım uygulanması, yalnızca bireysel haklara değil, aynı zamanda demokratik toplum düzenine de zarar vermektedir.
Kamu görevlilerinin sendikal haklarına ilişkin hukuki güvencelerin yalnızca normatif düzeyde kalmadığını, iç hukuk ve uluslararası hukukta yargı organlarınca nasıl somutlaştırıldığını ortaya koymak amacıyla, aşağıda Anayasa Mahkemesi, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM), Danıştay ve diğer uluslararası yargı ve denetim organları tarafından verilmiş önemli kararlara yer verilecektir. Ayrıca, farklı ülke yargı mercileri tarafından verilen ve sendikal faaliyetler nedeniyle kamu görevlilerine uygulanan yaptırımları değerlendiren bazı karşılaştırmalı içtihatlara da değinilerek, bu alandaki evrensel eğilimler ve ortak ilkeler ortaya konulacaktır.
Sendikal Haklara İlişkin Yargı Kararlarına Genel Bakış
Örgütlenme özgürlüğü, bireylerin ortak menfaatlerini savunmak ve temsil edilmek amacıyla kolektif yapılar altında bir araya gelme hakkını ifade eder. Anayasa Mahkemesi de bu özgürlüğü, bireylerin kendi çıkarlarını koruyabilmek için temsil edici nitelikte kolektif bir oluşum oluşturma serbestîsi olarak tanımlamaktadır (AYM, B. No: 2013/8463, 18.09.2014, § 30).
Örgütlenme özgürlüğü, bireylere topluluklar halinde siyasal, kültürel, sosyal ve ekonomik amaçlarını gerçekleştirme olanağı sunar. Sendika hakkı ise, çalışanların hem bireysel hem de ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya gelerek örgütlenme özgürlüğünü kullanma serbestisini ifade eder. Bu nedenle sendika hakkı, bağımsız bir hak olmaktan ziyade, örgütlenme özgürlüğünün özel bir biçimi veya kapsamı olarak değerlendirilir (Belçika Ulusal Polis Sendikası/Birleşik Krallık, B. No: 4464/70, 27.10.1975, § 38).
Anayasa’nın 51. maddesi, devlete hem negatif hem de pozitif yükümlülükler yüklemektedir. Negatif yükümlülük kapsamında devlet, bireylerin ve sendikaların örgütlenme özgürlüğüne müdahale etmeme borcuna sahiptir; ancak bu müdahale yasa maddesinin ikinci ila altıncı fıkralarında belirtilen şartlara uygun olarak sınırlanabilir. Öte yandan, sendika hakkının temel amacı bireyi kamu makamlarının keyfi müdahalelerine karşı korumak olmakla birlikte, bu hak aynı zamanda korunan özgürlüklerden etkili biçimde yararlanmayı temin edecek pozitif yükümlülükleri de içerir (bkz. Ivilson ve Diğerleri/Birleşik Krallık, B. No: 30668/96, 30671/96 ve 30678/96, 2.10.2002, § 41).
Sendika hakkı, Anayasa’da düzenlenen temel hak ve özgürlüklerin sınırlama rejimine tabi bir haktır. Anayasa’nın 51. maddesinin ikinci ve sonraki fıkralarında sendika hakkına getirilebilecek sınırlama sebepleri açıkça belirtilmiştir. Ancak, bu özgürlüklere yönelik sınırlamaların da mutlak olmayıp, belirli sınırlar çerçevesinde olması zorunludur. Temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasında, Anayasa’nın 13. maddesinde yer alan ölçütlerin esas alınması gerekmektedir. Dolayısıyla, sendika hakkına ilişkin sınırlamaların denetimi, Anayasa’nın 13. maddesindeki kriterler ışığında ve 51. madde kapsamı içinde gerçekleştirilmelidir (AYM, B. No: 2013/8463, 18.09.2014, § 38).
Örgütlenme özgürlüğüne ve sendika hakkına yönelik yargısal veya idari müdahalelerin, öncelikle toplumsal bir ihtiyaç veya baskıyı karşılayıp karşılamadığı değerlendirilmelidir. Bu bağlamda, müdahalenin meşru bir amaca hizmet etmesi ve orantılı olması gerekir. Ayrıca, kamu makamlarının müdahalenin gerekliliğini destekleyen gerekçelerinin konuyla ilgili ve yeterli olması zorunludur (Stankov ve Diğerleri/Bulgaristan, B. No: 29221/95 ve 29225/95, 2.10.2001, § 87).
Pek çok iş kolunda, hem idarenin olağan uygulamalarında hem de idari yargının yerleşmiş içtihatlarında, sendikal faaliyet kapsamında işe gelinmemesi durumunda kişinin mazeret izni kullandığı kabul edilmekte ve disiplin soruşturması açılmamaktadır. Ancak, sendika üyelerinin bu şekilde işe gelmemeleri halinde mazeret izinli sayılacakları yönündeki yerleşik idari yargı içtihatlarına rağmen, idare ve yargının yeknesak hareketini sağlayacak mevzuat düzenlemeleri bulunmamaktadır. Bu durum, mevcut başvuruda olduğu gibi, sendika hakkını kullanan kişilerin disiplin soruşturması tehdidi altında kalmasına yol açmaktadır. (AYM, B. No: 2013/8463, 18.09.2014, § 59).
Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihatlarında, demokrasinin temel hak ve özgürlüklerin en geniş kapsamda güvence altına alındığı bir rejim olduğu vurgulanmaktadır. Temel hak ve özgürlüklerin özüne zarar veren ve bunların tamamen kullanılmasını engelleyen sınırlamalar, demokratik toplum düzeninin gerekleriyle bağdaşmaz. Bu nedenle, temel hak ve özgürlükler yalnızca istisnai durumlarda, özlerine zarar vermeden ve demokratik toplum düzeninin devamı için zorunlu olduğu ölçüde, kanunla sınırlandırılabilirler (AYM, E.2006/142, K.2008/148, 24.09.2008).
Öte yandan, sendika hakkını kullanan bireyler, demokratik toplumun temel ilkeleri olan çoğulculuk, hoşgörü ve açık fikirlilik gibi değerlerin korumasından yararlanırlar. Başka bir ifadeyle, şiddete teşvik veya demokratik ilkelerin reddi söz konusu olmadığı sürece, sendika hakkı çerçevesinde dile getirilen görüşler ya da bunların ifade biçimi yetkili makamlarca kabul edilmez olsa bile, ifade, örgütlenme ve sendikal özgürlükleri ortadan kaldırmaya yönelik tedbirler demokrasiye hizmet etmez; aksine, demokratik düzeni tehlikeye atar. Hukukun üstünlüğüne dayalı demokratik bir toplumda, farklı düşüncelerin sendikal özgürlükler veya diğer yollarla ifade edilmesine olanak tanınmalıdır. (AYM, B. No: 2013/8463, 18.09.2014, § 52).
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 22 Mayıs 2013 tarihli, E.2009/63 ve K.2013/1998 sayılı kararının ilgili kısmında şu hususlar vurgulanmıştır:
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin 15 Eylül 2009 tarihli, Kaya ve Seyhan/Türkiye davasında (Başvuru No: 30946/04), Eğitim-Sen üyesi öğretmenlerin, 11 Aralık 2003 tarihinde KESK’in çağrısıyla, parlamentoda görüşülmekte olan kamu yönetimi kanun tasarısını protesto etmek amacıyla düzenlenen ulusal eyleme katıldıkları için göreve gelmemeleri nedeniyle uyarma cezası almalarının, cezanın küçüklüğüne rağmen, sendika üyelerinin haklarını korumak amacıyla meşru grev veya eylem günlerine katılmaktan caydırıcı nitelikte olduğu ifade edilmiştir. Mahkeme, bu disiplin cezasının “acil bir sosyal ihtiyaca” karşılık gelmediği ve bu nedenle “demokratik toplumda gerekli” bulunmadığı sonucuna varmış; dolayısıyla başvuranların, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 11. maddesi kapsamında gösteri yapma özgürlüğünün orantısız biçimde ihlal edildiğine karar vermiştir. Bu bağlamda, davacının sendikal faaliyet gereği 11 Aralık 2003 tarihinde göreve gelmeme eyleminin, 657 sayılı Kanun’un 125/C-b maddesi uyarınca özürsüz birkaç gün göreve gelmemek fiili kapsamında değerlendirilemeyeceği; söz konusu göreve gelmeme eyleminin sendikal faaliyet kapsamında mazeret sayılması gerektiği ve buna rağmen verilen aylıktan kesme cezasının hukuka aykırı olduğu hükme bağlanmıştır.
Türkiye’nin taraf olduğu uluslararası sözleşmeler, Anayasa’nın 90. maddesi uyarınca iç hukukta doğrudan uygulanması zorunlu olan normlardır. Bu kapsamda, kamu görevlilerinin üyesi oldukları sendikaların eylemleri çerçevesinde iş bırakmalarının geçerli mazeret olarak kabul edilmesi gerektiği, ilgili uluslararası ve ulusal yargı kararlarıyla da teyit edilmiştir. Özellikle Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin 21.04.2009 tarihli (2001/68959 sayılı dosya) ve 17.07.2007 tarihli (2001/74611 sayılı dosya) kararları; ayrıca Danıştay 12. Dairesi’nin 2004/4643 Esas ve 2005/313 Karar, 2005/5767 Esas ve 2008/225 Karar ile 2005/4499 Esas ve 2005/3529 Karar sayılı kararları; Danıştay 11. Dairesi’nin 2002/871 Esas ve 2005/861 Karar; Danıştay 8. Dairesi’nin 1997/4334 Esas ve 1998/4242 Karar sayılı kararları ve Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 20.03.2014 tarihli, Esas No: 2013/4031, Karar No: 2014/975 sayılı kararı, bu hususu açıkça vurgulamaktadır.
Sonuç itibarıyla, sendikal haklar ve örgütlenme özgürlüğü, anayasal düzenlemeler ve uluslararası hukuk normları çerçevesinde güvence altına alınmış temel haklardır. Türkiye’de Anayasa, taraf olunan uluslararası sözleşmeler ve yargı kararlarıyla bu hakların korunması ve ihlal edilmemesi yönünde açık ve bağlayıcı hükümler öngörmektedir. Ancak, uygulamada sendikal faaliyetlere katılım nedeniyle açılan disiplin soruşturmaları ve uygulanan yaptırımlar, söz konusu hakların etkin ve özgürce kullanılmasını engelleyen önemli bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu bağlamda, mevzuatta var olan belirsizliklerin giderilmesi ve idari uygulamaların ulusal ve uluslararası yargı içtihatlarıyla uyumlu hale getirilmesi zorunludur. Böylelikle, kamu görevlilerinin sendikal haklarını kullanmalarının önündeki hukuki ve fiili engeller ortadan kalkacak; demokratik toplumun temel ilkeleri olan çoğulculuk, hoşgörü ve ifade özgürlüğü daha sağlam temeller üzerinde yaşama geçirilebilecektir.
